Provincias



Las provincias eran una demarcación administrativa permanente sujeta a la jurisdicción de un magistrado investido de imperium que, por el plazo de un año (prorrogable) y en su condición de representante de la potestad del Senado y del pueblo romano, actuaba como máxima autoridad jurídica, política y militar ante los provinciales, vinculados a Roma en calidad de aliados (socii).
 
No hay una denominación unívoca para designar a estos representantes, a quienes se identificaba según el imperium recibido. A todos ellos se les puede considerar incluidos en el término genérico de “gobernador provincial”, con las funciones típicas de defender la provincia ante posibles agresiones, cobrar tributos a los provinciales y colaborar con otros magistrados de Roma que, en ejercicio de sus cargos, tuvieran que intervenir de forma simultanea en la misma provincia. 



ORÍGENES

La victoria que puso fin a la Primera Guerra Púnica (241 aC), consolidó el dominio romano sobre las conquistas arrebatadas a los cartagineses en Sicilia y después en Cerdeña y Córcega (237 aC). La escasez de fuentes no permite conocer más que por conjeturas los formalismos relacionados con el establecimiento y gobierno de las primeras provincias, pero en lo que se refiere a Sicilia y Sardinia se suele fechar su creación en el año 227 aC, porque fue entonces cuando el Senado incrementó el número de pretores de dos a cuatro con el propósito de disponer de magistrados suficientes para asegurar el control de las islas. 
 
Años más tarde, tras la caída de Siracusa y Agrigento al final de la Segunda Guerra Púnica (210 aC), Roma consiguió someter toda la isla de Sicilia a la condición de provincia y, además, pudo continuar su expansión territorial a costa de Cartago. La victoria de Publio Cornelio Escipión Africano en Ilipa (206 aC) permitió que Hispania quedara bajo la tutela de Roma, ejercida mediante privati cum imperio a expensas de lo que desde Roma decidiera el Senado. Nuevamente, repitiendo lo que ocurriera años atrás en Sicilia, en 197 aC el Senado aumentó el número de pretores de cuatro a seis y fueron destinadas a Hispania las dos preturas de nueva creación (Hispania Ulterior e Hispania Citerior).
                                                                                   
Las características de Hispania, de mayores dimensiones y mucho más desconocida para los romanos, justificaron la aprobación de la Lex Baebia de praetoribus (182 aC), por la que se decidió que el nombramiento de seis pretores sólo tuviera lugar en años alternos, de modo que los destinados a Hispania se mantendrían al frente de su magistratura al menos durante dos años consecutivos. Se instauraba así por vía legislativa lo que antes se había conseguido mediante la prorrogatio imperii.
 
Con este precedente, la creación de las provincias de África y Macedonia en 146 aC y la de Asia en 129 aC no representó el incremento del número de pretores sino solamente la investidura de los dos nombrados en los comicios de cada año y la habilitación por prórroga de cuantos fueran necesarios para cubrir todas las provincias según la situación política del momento.


No siempre era fácil determinar con exactitud cuándo quedaba realmente constituida una provincia, es decir, discernir el momento en que dejaba de ser territorio sometido al imperium de un magistrado y se convertía en una entidad administrativa sujeta a un estatuto especial. 
 
Seguramente requería una especial sentencia del Senado, sancionada por una comisión enviada al lugar por el propio Senado con el encargo de concertar con el magistrado que hubiera ganado el territorio las condiciones del sometimiento de la población y las indemnizaciones y tributos a pagar a Roma (lex provinciae).
 
Así se hizo en la provincia de África. Consta que tras la capitulación de Cartago a causa de su definitiva derrota en la Tercera Guerra Púnica (146 aC), el Senado envió una legatio de diez senadores para consensuar con Publio Cornelio Escipión Emiliano el mencionado estatuto regulador. También consta la comisión de diez senadores enviados a Macedonia para negociar los términos de la provincia tras la victoria sobre los aqueos en Corinto, así como el desplazamiento de otros cinco senadores a Pérgamo para aceptar el legado testamentario de su rey Átalo III y para incorporar las tierras a la nueva provincia de Asia.
 
No hay datos ciertos sobre cuándo se crearon las Galias como provincias: se sabe que la Galia Cisalpina existió como provincia como mínimo desde el año 75 aC, a pesar de que en aquel momento hacía décadas que había sido conquistada por Roma y que su población era mayoritariamente de latinos que gozaban de la ciudadanía romana. Parece probable que de facto existiese desde antes de 191 aC, pues son de esa época las obras de construcción de la via Aemilia, que unía Ariminum con la ciudad gala de Placentia. En cuanto a la Galia Transalpina, no hay noticias de comisiones  senatoriales ni de leyes concedidas para su gobierno. Es conocido que en 125 aC Roma envió un cónsul a socorrer a los aliados griegos establecidos en Massalia, quienes habían solicitado ayuda para responder a las hostilidades de los galos procedentes del norte. Sin embargo, una mínima presencia militar y la fundación de algunas colonias (Aquae Sextiae, Narbo Martius) no pueden considerarse razones suficientes para defender su existencia, y más parece que en aquel momento fuera todavía un corredor estratégico para controlar el paso de las legiones hacia Hispania que verdadera provincia romana. Su existencia como tal suele situarse entre las victorias logradas por Cneo Domicio Enobarbo ante los pueblos galos vecinos en 120 aC y el año 95 aC. 
 
Más evidencias existen respecto de Cilicia: una inscripción conocida como lex de provinciis praetoriis (100 aC) menciona expresamente que en esa época Cilicia ya era provincia romana y revela la existencia de ciertas disposiciones para luchar contra la piratería y para actualizar normas de Roma relativas al gobierno de los territorios de oriente.
 
A la muerte del rey Nicomedes IV Filópator (74 aC), Bitinia había pasado a la tutela de Roma como resultado de un legado testamentario que había ordenado a favor de los romanos. Roma había llegado a tomar posesión de esos territorios e incluso había desplazado a los diez senadores para consensuar las condiciones de gobierno, pero con una rápida acción militar, Mitrídates VI la conquistó para el Ponto e interrumpió los trabajos iniciados para organizarla como provincia romana. Cuando diez años después Pompeyo Magno derrotó a Mitrídates VI, no sólo recuperó Bitinia sino que además se apoderó del reino del Ponto para constituir Pontus et Bithynia como nueva provincia (64 aC). Después se constituiría Siria, tras la victoria de Pompeyo ante Antíoco XIII Asiático en el año 63 aC.
 
Coincidiendo con la donación de Bitinia, en el mismo año 74 aC Roma decidió ejercer sus derechos sobre el reino de Cirene y la convirtió en nueva provincia, aunque más de veinte años después de la muerte de Ptolomeo XI Apión (96 aC), que había cedido su reino a los romanos por expresa disposición testamentaria. Tras la victoria de Quinto Cecilio Metelo Crético, en 67 aC se constituyó la provincia de Creta (ambas pasarían a ser una sola provincia tras la reforma de Augusto del año 27 aC). 
 
A pesar de las conquistas en el campo de batalla, algunos territorios no fueron organizados como provincia hasta muchos años después de la victoria militar. Así ocurrió con la Gallia Comata (tierras galas del norte habitadas por una multitud de tribus y pueblos conquistados durante las campañas de César), Chipre (conquistada en 58 aC) e Iliria (aunque sometida desde el año 168 aC cuando los romanos derrotaron al rey Gentio, continuó independiente sujeta a un tratamiento especial. En 59 aC fue asignada a César por la Lex Vatinia junto con las Galias Cisalpina y Transalpina, pero su condición de provincia no fue reconocida hasta las guerras de Octaviano entre los años 35 y 33 aC y no se menciona como tal hasta la reorganización territorial del año 27 aC).







ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
 
El gobierno de las provincias se confiaba normalmente a los pretores, magistrados considerados idóneos por estar investidos de imperium (capacidad para comandar legiones) y por tener atribuidas competencias jurisdiccionales para impartir justicia.
 
A los iniciales dos pretores encargados de las dos instancias judiciales de Roma (urbanus y peregrinus), la creación de provincias provocó un paralelo aumento del número de magistrados: tras constituirse Sicilia y Sardinia, el Senado incrementó los pretores de dos a cuatro (227 aC); con las dos preturas de nueva creación en Hispania (197 aC), pasaron de cuatro a seis. Momentáneamente, la lex Baebia y el sistema de prórrogas habían contenido con éxito la nómina de pretores, pero durante la dictadura de Sila (81-80 aC), probablemente a causa del gran número  de conflictos activos (revuelta de esclavos, Guerra social, guerras civiles) y de la necesidad de contar con personas con experiencia para resolverlos, se aumentó de nuevo su número hasta ocho.

Los pretores eran elegidos en los comitia centuriata y ratificados por senatus consultum para el período de un año. Con el tiempo, se hizo habitual que al final de su mandato, los pretores (y después los cónsules) continuaran al frente de una provincia durante un período de un año más (prorogatio imperium). En tiempos de Sila se hizo obligatorio que, al cesar en sus cargos, los magistrados con imperium sirvieran como gobernadores en una provincia durante otro año adicional (procónsules o propretores). 

Habida cuenta de la situación política y de las necesidades de Roma, durante las calendas de marzo de cada año el Senado decidía qué provincias debían ser consideradas consulares o pretorianas, a qué magistrados convenía dar continuidad en su cargo (prorrogatio imperium) y sorteaba los destinos entre los magistrados investidos (sors provinciarum). No obstante, por decisión del Senado o del pueblo podía prescindirse de este esquema protocolario (missiones sine sorte) e incluso se toleraba que los magistrados acordaran de antemano el reparto según sus propias preferencias o intercambiaran sus provincias después de celebrado el sorteo. 
 
La provincia era dotada por el Senado con las partidas militar y económica correspondientes y, una vez en destino, el magistrado tomaba posesión de su territorio y de su ejército. Normalmente partían en otoño, a partir de los idus de noviembre, para así poder terminar los asuntos personales pendientes en Roma. Acompañaban al magistrado un cuestor (proquaestor) y los oficiales (legati, praefecti y tribuni), seleccionados entre sus personas de confianza con la aquiescencia del Senado, así como un séquito personal (cohors) compuesto de familiares, allegados, técnicos y asistentes de diversa índole.
 
Cualesquiera que fuesen las dimensiones, las exigencias o la importancia de la provincia, la jerarquía no iba más allá del gobernador, su cuestor y sus oficiales. Las instituciones de gobierno locales quedaban a cargo de los provinciales, sin perjuicio siempre de la soberanía de Roma.
 
La atribución de la provincia a un pretor no era obstáculo para que un cónsul pudiera puntualmente intervenir en ella, ya fuera porque la situación aconsejara el desplazamiento de un ejército consular o simplemente para aprovechar la mayor experiencia política y militar de un magistrado de superior rango. En esos casos, la autoridad del pretor cedía en beneficio del cónsul, a quien auxiliaba como adiutor. La presencia simultánea de otros magistrados en la misma provincia no representaba una injerencia per se, puesto que las funciones de unos y otros eran delimitadas previamente por el Senado.
 
A mediados del siglo I aC, el sistema de gobierno provincial de la República se vio profundamente alterado por las tensiones políticas.
 
César, que había obtenido el consulado en 59 aC, fue acusado de crímenes contra la República por haber reclutado levas y haber continuado la guerra en las Galias sin la autorización del Senado. Ante esa situación, que coincidía con la etapa final de su mandato como procónsul en las Galias y amenazaba su seguridad personal, en abril de 56 aC convocó una reunión con Pompeyo y Craso, sus dos aliados. Como César no podía ir a Roma sin renunciar a su imperium, cosa que hubiera permitido su detención, el encuentro tuvo lugar en la frontera de Italia con la Galia Cisalpina (Convenio de Lucca). Asistieron a ella no sólo los triunviros sino también un buen número de senadores y, entre todos, acordaron que Pompeyo y Craso se presentarían al consulado al año siguiente y que, una vez cónsules, promoverían una ley por la que el proconsulado de César se prorrogaría cinco años más. El acuerdo evitó que César quedara a merced de sus enemigos en Roma y, en contrapartida, la prórroga le daba tiempo para acumular poder e influencia con la vista puesta en las elecciones consulares del año 49.

Con el apoyo de César, Cneo Pompeyo Magno y Marco Licinio Craso fueron elegidos cónsules en 55 aC y recibieron imperium proconsular extraordinario por un plazo de cinco años: Pompeyo en las dos Hispanias y Craso en Siria (leges Trebonia et Licinia). Luego, ambos correspondieron al acuerdo alcanzado y concedieron a César una prórroga de cinco años como procónsul de la provincia de Gallia Cisalpina et Illyricum (lex Licinia Pompeia), territorios a los que se añadiría poco después la Gallia Transalpina por defunción del procónsul que la tenía bajo su mando.
 
Craso partió hacia su destino en noviembre de ese año, pero Pompeyo continuó en Roma con el pretexto de atender el reparto de grano, cediendo el gobierno efectivo de las provincias a Lucio Afranio y Marco Petreyo, que actuaron consularem ac praetorium, legatos suos. Contrariamente a la norma general por la que en ausencia del magistrado titular el mando pasaba a depender de un oficial dotado para la ocasión de imperium propraetore, Pompeyo había cedido unilateralmente y de forma anticipada el mando de las Hispanias a sus legados, sin desplazarse a su destino para tomar posesión del cargo ni renunciar a él (Augusto haría suya la fórmula utilizada por Pompeyo y cedería el gobierno de las provincias imperiales a los legati Augusti propraetore).
 
Más tarde (52 aC) pero otra vez de forma inusual, Pompeyo tomó la novedosa decisión de privar a los cónsules y pretores salientes del derecho a gobernar una provincia hasta transcurridos diez y cinco años respectivamente desde la finalización de su magistratura (Lex Pompeia de provinciis), concediendo entre tanto esa potestad a ex magistrados, a quienes se suponía la capacidad suficiente para el ejercicio del cargo (las frecuentes renuncias de esos ex magistrados sólo fueron aceptadas en la medida que los que debían ser sustituidos continuaran en sus destinos: renuncia pro contione).

Temiendo que el ejemplo de Julio César en las Galias pudiera animar a otros, la lex Iulia de provinciis (46 aC) dispuso que nadie pudiera gobernar una provincia pretoria durante más de un año ni una consular por más de dos. 



REFORMAS DE AUGUSTO
 
Tras la victoria de Actium, Octaviano tuvo que enfrentarse a la tarea de dar a su poder personal una base legal que pasaba necesariamente por la creación de un nuevo régimen. A pesar de haber recibido el juramento de Italia y las provincias occidentales, la potestad tribunicia y el consulado de forma regular, su situación en el año 31 aC era insuficiente para estabilizar su poder a largo plazo. En 27 aC, durante un acto oficial perfectamente planificado, Octaviano devolvió al Senado y al pueblo los poderes extraordinarios de que había disfrutado y declaró solemnemente la restitución de la res publica. En correspondencia, el Senado le suplicó que aceptara la defensa y protección del Estado  (cura tutelaque rei publicae) y le otorgó el título de Augustus. No se trataba de un acto de restauración de la república como gobierno de la aristocracia senatorial (nobilitas), sino de un pacto entre Augusto y el Senado y las sensibilidades más tradicionales de Roma, basado precisamente en la auctoritas del Princeps.
 
En 23 aC Augusto renunció al consulado que había ostentado sin interrupción desde el año 31 aC. Sin el consulado, sólo conservaba el imperium proconsulare de sus provincias y, en consecuencia, le situaba en una posición que en nada le diferenciaba de los demás gobernadores provinciales. Además no podía ejercerlo en el interior de Roma. En un acto similar al del año 27 aC, el Senado compensó su renuncia concediéndole el imperium maius, superior al de todos los demás procónsules, que le permitía transmitirles órdenes, intervenir en sus provincias y, además, ejercer su poder dentro de los muros de Roma. Para reforzar aún más su posición, le concedió también la prerrogativa de convocar al Senado y, con carácter vitalicio, las competencias de los tribunos de la plebe (tribunicia potestas). 
 
El imperium maius y la tribunicia potestas fueron los dos pilares del Principado desde 23 aC: el primero le daba el control sobre las provincias y sobre el ejército; la segunda, un instrumento eficaz para dirigir la política en Roma. 
 
Los ejes de las reformas de Augusto se basaron en el debilitamiento de las magistraturas republicanas (los magistrados continuaron siendo elegidos en los comicios pero la elección quedó sometida a un previo y estricto control del emperador) y en el desarrollo simultáneo de una administración paralela más técnica y especializada confiada a los miembros del orden ecuestre.
 
El acto del año 27 aC dividió de facto las provincias en imperiales y senatoriales. La distinción no fue rígida sino más bien convencional, dependiendo de que su estabilidad y gobierno exigieran presencia militar.
 
Provincias senatoriales. Por lo general, eran territorios situados lejos de las fronteras exteriores del imperio. Por sus dimensiones o por su estabilidad resultaba poco habitual que acogieran legiones dentro de sus límites. El gobernador era designado por el Senado mediante sorteo entre los senadores, pero desde 27 aC el Princeps tenía reservado el derecho a valorar la idoneidad de los candidatos. Sólo podían ser elegidos los senadores que ya hubieran ejercido la magistratura de pretor (salvo África y Asia, reservadas a magistrados que hubieran ejercido el consulado). En 14 dC las provincias senatoriales eran las siguientes: Achaea, Africa, Asia, Creta et Cyrenaica, Cyprus, Gallia Narbonensis,Hispania Baetica, Macedonia, Pontus et Bithynia y Sicilia.
 
Provincias imperiales. Generalmente eran territorios situados en las fronteras del imperio, de importancia estratégica y militar para la seguridad o susceptibles de sufrir inestabilidad política o social (situaciones de conflicto armado o de riesgo de rebelión contra el imperio). El cargo estaba también reservado a exmagistrados con experiencia en el mando militar (cónsules o pretores). El gobernador era designado discrecionalmente por el Princeps a título de legatus Augusti pro praetore.
 
Augusto renovó el método de gobierno, creó nuevas provincias (Achaia, Alpes, Raetia, Noricum, Moesia, Dalmatia, Pannonia, Cyprus, Galatia), dividió algunas de las más extensas mediante conventi (Hispania, Galias), organizó un sistema de correo imperial (cursus publicus), implementó un sistema para la exacción de tributos (con frecuencia mediante la intervención de publicani), retuvo las provincias más complejas y dejó las demás en manos del Senado, todo ello manteniendo una apariencia de normalidad republicana en un entorno de tranquilidad que más justificaba la presencia militar para garantizar la paz que para someter a los provinciales. 



JERARQUÍA
 
GOBERNADOR PROVINCIAL: igual que había diferentes clases de provincia, había diferentes tipos de gobernador (según titularidad, estatus, funciones o vestimenta).
 
a) Provincias senatoriales: el gobernador era nombrado por el Senado con el título de procónsul. Normalmente eran elegidos por el período de un año y, por aplicación de la restablecida lex Pompeia del año 52 aC, siempre que hubiera transcurrido el período legal entre el ejercicio de la magistratura y el gobierno provincial: diez años para los cónsules y cinco para los pretores. Vestían la toga y no recibían órdenes oficiales del emperador. Quedaban investidos de imperium en el momento mismo de abandonar Roma para dirigirse a su destino. Cumplían funciones administrativas y jurisdiccionales, pero carecían de cometidos militares y de mando sobre legiones (por el imperium concedido a Augusto, todos los mandos militares actuarían sólo por delegación del emperador). Eran asistidos por diferentes colaboradores, entre los cuales los legados (tres en las provincias de África y Asia y uno en las demás) y un cuestor, que se ocupaba de los asuntos financieros.
 
- Asia y África.- El senador elegible tenía que haber ocupado antes el cargo de cónsul. Se les asignaba doce lictores y tenían a su disposición tres legados y un cuestor. 
- Las demás.- El senador elegible debía tener rango pretorio. Se les asignaba seis lictores y tenían a su disposición un legado y un cuestor.
 
b) Provincias imperiales: el gobernador era nombrado por el emperador con el título de legatus Augusti pro praetore. Al ser nombrado directamente por el emperador, éste fijaba la duración del cargo, normalmente entre tres y cinco años. Vestían uniforme militar, tenían asignados cinco lictores y podían recibir directrices directas del emperador (mandata). No quedaban investidos de imperium hasta el momento mismo de llegar a su provincia. Los legati Augusti tenían a su disposición tres legados pero no tenían asignado cuestor: las funciones administrativas y financieras eran realizadas por funcionarios imperiales (procuratores).
 
Dentro de las provincias imperiales, representan una excepción las gobernadas por miembros del orden ecuestre (procuratores). Eran provincias que no contaban con legiones ni legados y que normalmente coincidían con territorios más pequeños, menos poblados o más pobres. Por lo general eran provincias de reciente creación (Retia, Noricum, Iudaea) en las que los procuratores tenían funciones administrativas, financieras y también militares, aunque estas últimas limitadas a fuerzas no legionarias (auxilia). 
 
Egipto supuso un caso excepcional: considerado botín personal de Augusto, ningún miembro del orden senatorial podía pisar suelo egipcio sin autorización del emperador. El gobierno era personalmente encomendado por Augusto a un prefecto ecuestre (praefectus Aegypti), asistido por un iuridicus para los asuntos jurisdiccionales y por un procurator para las cuestiones financieras y de administración de las propiedades personales del emperador. Aunque su gobernador era miembro del ordo equester, su rango era muy superior al de los demás. El cargo era uno de los más importantes a que podía aspirar un caballero: no estaba limitado en el tiempo, tenía imperium militare y recibía el título de praefectus Aegypti.
 

CARGOS SUBALTERNOS PERTENECIENTES AL ORDEN SENATORIAL: por debajo del gobernador se encontraban el legatus iuridicus, el legatus legionis y el legatus proconsulis. Para ser nombrados debían haber ocupado con anterioridad el rango de pretor. Los gobernadores de provincias senatoriales, además, podían nombrar ellos mismos entre uno y tres legados miembros también del orden senatorial, normalmente elegidos entre los familiares y amigos del gobernador.
 
En un escalafón inferior del cursus honorum se encontraban los quaestores: eran designados por el Senado entre los senadores más jóvenes o entre personas procedentes de un cursus de menor nivel. Dependían jerárquicamente del mando directo del gobernador y se ocupaban de las cuestiones financieras (gastos y tributos), pero no de los asuntos relacionados con el patrimonio del emperador, que eran dirigidos por un procurador del orden ecuestre. Los procedentes de las mejores familias cubrían las plazas de Roma; los demás (homines novi o antiguos equites) eran los destinados a las provincias.
 
Quienes accedían al cursus honorum por la vía militar lo hacían en las provincias como tribuni laticlavi de una legión. Estaban por debajo del legatus legionis, a quien asistían y de quien debían aprender. 
 

CARGOS SUBALTERNOS PERTENECIENTES AL ORDO EQUESTER: Augusto creó un cursus honorum para los miembros del ordo equester paralelo al de los senadores. El escalafón venía delimitado por su retribución:  
Sexagenarios – 60.000 sestercios
Centenarios – 100.000 sestercios
Ducenarios – 200.000 sestercios
 
Las finanzas de las provincias senatoriales se confiaban al quaestor; las de las provincias imperiales, al procurator Augusti, que dependía directamente del emperador. Otros cargos menores eran el advocatus fisci (para defender los intereses del fisco romano), los procuratores familiae gladiatoriae (cargo que revela la importancia de las escuelas de gladiadores), el procurator XX hereditatium (encargado de recaudar el 5% del impuesto sobre las herencias) y el procurator metallorum (encargado de controlar la extracción de mineral en las zonas mineras). 

En el ámbito legionario, tenían esta condición el praefectus cohortis, el tribunus angusticlavus, el praefectus alae y el praefectus equitum. En el marítimo, las flotas de mayor importancia se confiaban a un praefectus classis; las demás se confiaban al ordo equester (procurator classis). 


MIEMBROS DEL EJÉRCITO CON FUNCIONES ADMINISTRATIVAS: son muy numerosos y variados. Entre ellos, los beneficiarii (soldados que pasaban a ser asistentes del gobernador o de un oficial militar); commentariensis y cornicularii (con funciones relacionadas con diarios oficiales, redacción de documentos y archivos); frumentarii (búsqueda y captura de criminales); quaestionarii (interrogatorios, torturas y ejecuciones); speculatores (servicio postal, espionaje y escolta).  
 

MIEMBROS DE LA FAMILIA CAESARIS: eran los libertos y esclavos propiedad del emperador que, por su inquebrantable fidelidad, eran destinados a provincias para labores menores de administración. Augusto creó un cursus para los esclavos con encargos desde las labores domésticas más elementales hasta la realización de  pequeños pagos, conservación de las tabulae de cera, llevanza de libros de contabilidad, redacción de documentos u organización de archivos.